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  • 优地网:研究|城乡融合发展背景下,集体建设用地与国有土地“同价同权”思考
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  • 原标题:优地网:研究|城乡融合发展背景下,集体建设用地与国有土地“同价同权”思考

    编者注:2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改土地管理法的决定,新的土地法已于2020年1月1日起施行。新法的通过标志着中国集体建设用地全面落实“同地同权同价”政策进入实质性推进阶段。中国集体建设用地全面落实“同地同权同价”政策是新型城镇化和城乡融合发展过程中的重要变革,体现了“发挥市场配置资源的决定性作用”的导向,必将形成城乡二元结构下的土地资源要素流动的新趋势。

     

    (一)集体经营性建设用地与国有建设用地具有相同的权能

     

    1、相同的法律地位。

     

    新《土地管理法》扫清了集体经营性建设用地入市的障碍,明确了集体经营性建设用地入市流转的条件,赋予集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同等交易的权能。从《民法典》法理剖析,集体经营性建设用地入市与国有建设用地具有了同等的物权,集体经济组织增加了土地所有权的收益权和处分权,集体经营性建设用地的使用权人具有与国有土地使用权人相同的用益物权。

     

    2、相同的交易规则。

     

    集体经营性建设用地与国有建设用地同市场、同规则交易。新《土地管理法》对集体经营性建设用地的入市条件、范围和程序等规定,是与国有建设用地入市一样,也应在符合规划、依法报批等法定要求后才可以进入一级市场。

     

    《民法典》法理剖析,集体经营性建设用地的出让、出租、转让等市场行为,出资、赠与和互换等民事行为以及抵押权的设立与处置,都和国有建设用地适用相同的民事法则,同样需要通过订立合同(协议)的方式确定法律关系,按照相同规则解决合同纠纷。

     

    3、相同的交易方式。

     

    根据《土地管理法》第六十三条可以确定入市交易的方式为可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。

     

    从《民法典》法理剖析,集体经营性建设用地入市后的一级市场,是由不动产所有权人设立用益物权、依法处分不动产物权、并享受合法收益;二级市场由用益物权人依法处分用益物权,并享受合法收益。集体经营性建设用地入市与国有建设用地已经具备了相同的民法法理基础,在不动产物权的处分、收益及用益物权的占有、使用、收益和处分等方面,比照适用相同的法律,也各自分别形成了相同的法律关系,并受相同的民事行为规则约束。

     

    4、相同的价格生成机制。

     

    集体经营性建设用地入市,在符合法律法规和调控政策等条件下,即集体土地所有权人追求土地利益最大化,与国有建设用地出让在同一法规政策体系和同一市场下,运用相同的机制来确定交易价格。由市场确定交易价格,《土地管理法》中明确了入市方式包括出让、出租等,意味着土地管理法实施后,集体经营性建设用地可直接以出让、出租方式进行,不需要先将集体土地征为国有,这种方式实际上是一种交易行为,交易双方的核心是价格。

     

    5、相同的税费政策原则。

     

    主要表现在共享政策红利。新《土地管理法》规定,新增建设用地的土地有偿使用费,30%上缴中央财政,70%留给地方人民政府。政府通过政策、制度的创新,探索集体土地入市的方法和路径,是实现国有土地和农村集体建设用地同权同价,打破城乡二元结构的关键。土地制度的改革有助于建设法治政府和服务型政府,集体经营性土地入市只是第一步。

     

    集体经营性建设用地入市,农民在享受政策红利的同时,必须按照同等的公共税费政策上缴一定比例的集体经营性建设用地入市收益,从而进行土地增值收益调节,用以回报非集体经济组织的公共投资,平衡不同集体经济组织对土地增值收益的分享等。

     

    从《民法典》法理剖析,集体经营性建设用地入市与国有建设用地适用同等的税费政策原则,是我国民法中主体平等、公平对待、遵守公序良俗的基本规定。通过对集体经营性建设用地入市的税费政策杠杆,杜绝特定地区少数人独享政策红利,实现社会财富的合理公平分配。

     

    (二)集体经营性建设用地与国有建设用地不同的法律特质

     

    1、土地使用权设立的主要方式有所不同。

     

    《民法典》和现行的土地管理法律法规设立国有建设用地使用权的方式主要有出让和划拨两种,国有土地使用权租赁只是出让方式的补充,是受严格管控的土地有偿使用方式,一级市场极为少见。

     

    新《土地管理法》对集体经营性建设用地使用权设立入市的主要方式是出让和出租两种。两者相比,集体经营性建设用地使用权入市没有划拨方式,但出租成为主要方式;而国有建设用地只有出让之后,出租才成为主要方式之一,出租是国有建设用地二级市场常见的转让行为。

     

    国有土地全民所有,不仅仅可以有偿使用,也可以无偿公益公共公用;集体土地属于农民集体所有,出租集体经营性建设用地使用权,使其在土地市场上比国有建设用地具备了更多更灵活的“营销”方式,更加彰显了其入市之后的“营利性”。

     

    2、土地使用权出让的方式有所不同。

     

    《民法典》和现行的土地政策规定了国有土地使用权出让有四种方式:协议、招标、拍卖和挂牌。其中,工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价的方式出让。法律法规和行政规定限定了国有建设用地使用权的主要出让方式是公开竞价。

     

    而集体经营性建设用地使用权出让,其供地渠道、价格形成、出让方式要与国有建设用地出让保持相对一致,但是以目前来看仍以协议方式为主,其主要原因有三:一是竞争性小,集体经营性建设用地主要分布在城镇建设用地范围外的园区,又或者是非成片城镇开发用地,以无竞争要求的工业、商业、公共租赁住房为主;二是协议方式对集体经济组织来说,具有很强的公开性、公平性、公正性,集体经营性建设用地入市关乎农民切身利益,协议的过程和结果,不仅仅要依法依规,又要遵守乡规民约,追求集体利益最大化;三是过往实践证明,协议方式较为简便易行。

     

    3、土地价值价格有不同。

     

    土地价值价格,取决于经济因素、政治因素。从经济学角度分析,集体经营性建设用地开发成本低于国有建设用地。国有建设用地土地区位一般优于集体经营性建设用地,由于征地制度的存在,城镇建设用地范围内的成片开发,仍然是国有建设用地的主场。因为开发成本较高、区位较好、用途较广泛等多种因素,决定了国有建设用地比入市的集体经营性建设用地有更好的供求关系和升值空间。

     

    从政治学角度分析,我国的宪法秩序和民法法理规定了两项特别重要的土地收益分配原则:一是土地属于生产资料,不允许私人通过单纯占有土地来攫取社会财富;二是土地不是一般的财产物,集体土地与国有土地的民事财产权不尽平等。入市土地的财产物权不是天然的,而是受政府公共投资和公共政策作用下的物权,因此政府必将依法使用政策杠杆,统筹分配统一市场中两种不同公有制土地的占有份额,并按市场规律和物权特性调节其价值与价格,形成价值价格上合理的差异。

     

    总结

     

    实行与国有土地同等入市、同权同价,加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和分配制度。这样做有利于:鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权,加快健全土地经营权流转市场,完善县乡村三级服务和管理网络,探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度,严禁农用地非农化。

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