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  • 优地网:研究丨广东实例:低效建设用地再开发的困境与出路
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  • 原标题:优地网:研究丨广东实例:低效建设用地再开发的困境与出路

    编者注:2008年起,国土部和广东(

    农用地、

    商住地、

    工业地)

    省共同开展节约集约用地试点示范省建设,推进“三旧”改造。广东省各地在十几年时间里建立了一套比较完善的低效建设用地再开发体系,但也在实践中逐渐暴露了一些问题和困境。只有继续进行针对性的探索,坚持“引导、协调、让利”的总方向,提出相应的解决机制,才能为城市建设和有效开发注入新动能。

     

    一、 广东模式背景概述

     

    广东省在“三旧”改造问题上提出标图建库的方式,建立了低效用地数据库和项目监管系统,形成了各具地方特色的政策体系和政府主导、市场主导两大类共九种开发模式。代表性模式主要为广州的“政府主导、市场运作”模式、深圳(

    农用地、

    商住地、

    工业地)

    的“市场主导、规划先行”模式以及佛山(

    农用地、

    商住地、

    工业地)

    的“政府补贴、注重工改”模式。各种模式以及综合城市更新、优化审批流程等政策创新为各地国土空间规划和城市建设提供了参考和经验,虽然取得一定成就,但存在一些实践性问题亟待解决。

     

    二、 低效建设用地再开发困境溯源

     

    当前低效建设用地再开发面临的困境主要体现在四个方面。一是法律依据不足。无论是土地出让协议、不同权属的土地置换、集体土地自愿转国有还是主要依靠市场主体实施的“三旧”改造集体土地拆迁实施,都仅有规划性文件而无法律依据兜底,导致在实施中产生许多纠纷与不确定性问题,降低了开发积极性和可行性。二是历史用地和建筑产权确权登记难。在实际操作中出现了权利不明确、权属关系复杂、相关证明材料不完整或不对应的情况,导致确权登记难以落实。三是土地税费处理难。在企业所得税、契税、土地置换税的缴纳上存在认定标准不明确、重复缴税等问题。四是各规划体系衔接度不高。现有控制性详细规划和具体专项规划不相适应是当前国土空间规划中普遍存在的问题,并且现行土地行政管理条块分割,各部门间缺乏高效协作。总的来说,种种再开发困境的出现都源于制度的不完善,需要在实践中不断探讨和完善各项规章制度。

     

    三、 探索低效建设用地再开发新对策

     

    (一)政府引导,完善制度

     

    上位法的缺失是低效建设用地再开发的一大主要制约因素,因此需要完善土地协议出让制度,破解实践中公开出让与协议出让、“净地”与“生地”的争议。其次建立不同所有制土地置换的法律法规,明确土地所有权置换细则;再者建立具有我国特色的物权时效取得制度,明确确权标准,破解历史用地和建筑确权登记困境;还需建立“旧城改造”动迁制度和完善拆迁补偿安置制度,发挥市场主体的分配作用与政府的兜底补位作用,使拆迁工作有据可依;此外,需强化存量用地供后监管,建立淘汰退出机制。

     

    (二)多方协调,统筹共建

     

    在规划体系上,需建立低效建设用地再开发“多规”协调对接机制,使低效用地再开发规划与国土空间规划总体布局相衔接,解决规划错位问题。还需建立完善城镇低效用地再开发片区策划制度,逐步形成“规划引领—片区策划—控规优化—实施计划—项目启动—全生命周期管理”的机制体系。在部门协调上,由于低效用地再利用开发需要建立强制淘汰、倒逼提升、有序转移、兼并重组、土地储备的联动机制,此过程涉及的诸多职能部门需要明确职责,建立协同审批链条,形成合力,统筹共建。

     

    (三)适当让利、调整税务

     

    为保护市场、提高各主体的“三旧”改造积极性,可以探索建立将“三旧”改造视同征收的税务制度,让合规的市场主导的旧城镇、旧厂房、旧村庄改造项目享受视同政府征收项目的同等税务福利,并对土地置换免征税或少征税。此外,对村民复建安置分割登记定性为首次登记,不额外征收契税,以此实现适当让利,合理征税,鼓励低效建设用地再开发。

     

    总结

     

    综上,针对当前广东低效建设用地再开发面临的困境,解决方案的总体方向应为“引导、协调、让利”。应以政府部门为低效建设用地再开发的主导,积极引导产权主体、村组织和市场进行再开发的积极性,适当让利,支持村主体开展、参与再开发,协调各规划体系和部门责任,推动低效建设用地再开发进程。

    原标题:优地网:研究丨广东实例:低效建设用地再开发的困境与出路

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