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  • 优地网:研究|改革开放以来中国农村土地制度改革的经验与启示
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  • 原标题:优地网:研究|改革开放以来中国农村土地制度改革的经验与启示

    编者注:我国土地制度改革不仅是一个“三农”问题,而且关系到工业化、城镇化的发展。总的来说,改革开放以来的农村土地制度的调整是为了适应工业化、城镇化背景下人口流动引起的农村土地要素和劳动力要素再分配的需要,以及城乡社会经济发展对土地功能多元化和价值体现的需求,通过改革,可以实现“农村土地权属分化”、“农民土地权益释放”,“土地资源配置市场化程度的提高”和“土地生产、生活、生态综合效益的提高”。

     

    因此,改革开放40年来农村土地制度改革的脉络可以概括为两条主线:土地要素和劳动力要素的优化配置、土地功能的拓展和价值体现。

     

    一、改革开放以来农村土地制度改革的经验

     

    (一)土地要素与劳动力要素的优化配置

     

    改革开放初期建立的家庭联产承包责任制,实现了土地所有权和土地使用权的分离。实质上是剥离土地使用权交给农民,使土地使用权与劳动力直接结合,农民利益与土地产出直接挂钩,形成激励机制。然而,家庭联产承包责任制本身具有小农经济的特点,与市场经济条件下社会化大生产的趋势相冲突,难以优化农村资源配置,获取规模经济效益。因此,为适应社会化大生产和农用地规模经营的需要,国家对土地流转进行了探索。

     

    土地承包经营权流转实际上是土地使用权与劳动力的分离,是土地使用权与劳动力通过市场化手段的间接结合。这种间接结合方式解放了大量农村劳动力,将农地使用权作为资本进行流转,实现了经营者对土地的集中、规模化经营,大大提高了农村土地的利用率和效率,有利于农村土地资源的优化配置和产业结构的调整。随后的土地确权和“三权分离”可以说是进一步完善了土地权能结构和权益分配机制,以更好地促进土地使用权和劳动力的间接结合。

     

    进入“新土改”阶段后,为适应农村劳动力转移常态化下农村人地分离现象愈发普遍的趋势,国家开始推进农村土地制度“三改”。无论是集体经营性建设用地入市改革、宅基地使用制度改革,还是征地制度改革,其实都是从农民手中收回土地使用权的过程。但在这一过程中,对于农民及其农村劳动力来说,与土地相结合的方式发生了变化,即农民变成了无地农民。就农民而言,“三块地”改革的目的是保证失地后仍然享有土地收益权。实际上,它促进了集体土地所有权与劳动力的间接结合,为激活农村土地要素奠定了制度基础。

     

    当前农村土地制度改革创新基本上是从“人”和“地”两个角度进行的:一方面要适应劳动力转移下农村土地利用方式转变的需要,提高土地资源配置的效率;另一方面,充分保障转移“劳动力”的基本权益。在一定程度上,土地流转制度、土地征用制度、宅基地使用制度、集体经营性建设用地市场准入制度的改革与完善,都是适应市场化改革下土地与劳动力组合方式变化的产物,是对农村生产关系的调整,即通过调整土地和劳动力的组合,来实现土地和劳动力要素的优化配置。

     

    (二)土地功能拓展与价值的显化

     

    我们认为,构建城乡统一的建设用地市场,是有效实现农村集体土地潜在价值的根本途径,是科学配置城乡土地资源、促进土地资源可持续开发利用的本质要求。同时,也是有效推进土地供给侧结构性改革的基本前提。国家倡导的土地供给侧改革,旨在通过提高土地有效利用比例,减少低效用地规模,优化土地利用结构,实现各类土地综合效益最大化。但是,没有建立统一的城乡建设用地市场,就不可能实现土地要素的有效转化,低效粗放地的退出和稀缺土地的新增供应无法实现。因此,当务之急是建立城乡一体化的建设用地定价体系,通过建立农村集体建设用地一级市场和开放二级市场,逐步构建同价市场机制。

     

    二、改革开放以来农村土地制度改革的启示

     

    从家庭联产承包责任制的“还权于农”到“新土改”中的“三权分离”,从土地流转到建立农村土地市场的探索,农地产权结构逐步由二权分化为三权,土地要素配置市场化程度不断提高,土地功能得到充分拓展和诠释。一方面提高了土地要素的流通效率,另一方面也通过流转创造了更多的溢出价值,对农业、农村和社会经济的发展起到了重要作用。比如,推行家庭联产承包责任制,不仅解决了广大农民的温饱问题,而且充分调动了农民的生产积极性,解放了农村生产力,对促进农村社会经济发展起到了重要作用。比如,农村土地流转制度全面深入实施,为农村土地多元化经营创造了良好条件,极大地满足了我国市场经济发展的需要。

     

    从我国农村土地制度改革的历史经验来看,无论是土地要素和劳动力要素的优化配置,还是土地功能和价值的体现,最终都是为了解决农业和农村发展的现实矛盾。可以认为,通过土地制度改革,实现土地要素和劳动力要素的优化配置,充分发挥和体现土地的功能和价值,是解决农业和农村发展实际矛盾的两条基本途径。因此,农村土地制度改革应以解决农业和农村发展的现实矛盾为目标导向,以调整农村人地配置关系和土地功能为基础,充分释放土地权益和效率,最大限度地实现“还权于民、还权于农”。

     

    此外,未来农村土地制度改革应立足于我国“三农问题”的长期基本国情,坚持家庭联产承包责任制的基本立场,并在此基础上进行创新。虽然随着农村社会经济的发展,家庭联产承包责任制也存在一些弊端,但我国人多地少的基本国情在短期内不会改变。因此,以家庭经营为主导的生产经营模式将在未来相当长一段时间内持续下去。既要坚持家庭联产承包责任制,确保农民权益不流失,又要创新制度,进一步激活和释放土地权力,充分发挥土地效益,增强农村发展动力。

     

    总结

     

    农村发展不充分是造成城乡发展不平衡的重要原因之一。土地是农村最主要的生产要素,农村发展不充分很大程度上是由土地功能受限造成的。为此,应着力打破土地功能发挥的制度障碍,使农村土地“尽其用、尽其能”。

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